İçindekiler
- Yazı: Ayşe Ceren Sarı, Berfu Çopur
- Giriş: Henüz Kurulmamış Bir Alanın Yanlış Başlangıcı
- Yanlış Yönetişim, Daralan Finansman Tartışması
- Türkiye’nin Mevcut Politika Tercihleri ile Adil Geçiş Finansmanı Neden Kurulamaz?
- Türkiye İçin Yönetişim Mimarisi: Nasıl Bir Model Gerekir?
- Sonuç: Adil Geçiş Bir Kapasite Değil, Tercih Meselesidir
Yazı dizimizin önceki bölümlerinde, adil geçiş finansmanına ilişkin küresel tartışmaların nasıl dönüşmekte olduğunu ve Türkiye açısından bunun ne anlama geldiğini ele almıştık. İlk yazıda, COP30 sonrasında gündeme gelen Belém Eylem Mekanizması (BAM) üzerinden iklim finansmanındaki temel meselenin yalnızca finansman açığı değil, aynı zamanda kurumsal ve yönetişimsel mimari açığı olduğunu tartışmıştık. İkinci yazıda ise JTF ve JETP örnekleri üzerinden, adil geçişte belirleyici unsurun yalnızca finansmanın büyüklüğü değil ulusal sahiplenicilik, merkezi bütçe entegrasyonu ve kurumsal koordinasyon kapasitesi olduğunu göstermeye çalışmıştık. Üçüncü yazıda odağımızı ulusal seviyeye çevirmiş Türkiye’de neden hâlâ işlevsel bir adil geçiş finansman mekanizmasının kurulamadığını, bu durumun yalnızca finansman eksikliğiyle değil, dönüşüm kararlarının belirsizliği, kurumsal parçalanma ve tahsis rejiminin yokluğuyla ilişkili olduğunu tartışmıştık.
Tam da bu nedenle, adil geçiş tartışmasının belki de en kritik ancak en az konuşulan boyutu yönetişim meselesi. Çünkü adil geçiş yalnızca bir yatırım veya destek programı değil. Hangi bölgelerin önceliklendirileceğini, hangi sektörlerin dönüşeceğini, maliyetlerin kimler üzerine yükleneceğini ve dönüşümün toplumsal etkilerinin nasıl yönetileceğini belirleyen kapsamlı bir yeniden yapılanma süreci. Bu nedenle mesele yalnızca “ne kadar kaynak bulunacağı” değil, bu kaynakların kimler tarafından, hangi önceliklerle ve nasıl yönlendirileceği.
Ancak Türkiye’de adil geçiş gelişim aşamasında bir politika alanı olmasına rağmen, mevcut süreçlerin bu çok katmanlı yapıyı yansıtacak şekilde ilerlemediği görülüyor. Özellikle kömür bölgeleri, enerji dönüşümü, emek politikaları, bölgesel kalkınma ve iklim adaleti alanlarında uzun süredir çalışan sivil toplum kuruluşlarının, yerel aktörlerin, sendikaların, meslek örgütlerinin ve bu süreçlerden doğrudan etkilenen toplulukların karar alma ve istişare süreçlerine sistematik biçimde dahil edilmediği dikkat çekiyor. Adil Geçiş Çalışma Programı kapsamında yürütülen mevcut istişare süreçleri bu açıdan önemli bir gösterge niteliğinde. Henüz kurumsal ve hukuki çerçevesi dahi tam oluşmamış bir politika alanında, yıllardır bu konuda çalışan aktörlerin sürece gerektiği gibi entegre edilememeleri, katılımın teknik bir eksiklikten ziyade yapısal bir tercih olarak kurgulandığını düşündürüyor.
Bu durum yalnızca temsil eksikliği yaratmıyor. Daha temel bir soruna, yani adil geçişin Türkiye’de kavramsal olarak eksik tanımlandığına da işaret ediyor. Çünkü adil geçiş yalnızca dönüşümün sosyal etkilerini telafi etmeye çalışan teknik bir yan politika alanı değil ekonomik dönüşümün maliyetlerinin, risklerinin ve fırsatlarının toplum içinde nasıl dağıtılacağını belirleyen siyasi ve bölgesel bir yeniden yapılanma süreci. Dolayısıyla bu alanın yalnızca merkezi kurumlar arasında yürüyen dar bir önceliklendirme ve koordinasyon başlığına indirgenmesi, adil geçişin özündeki çok aktörlü ve çok katmanlı yapısıyla doğrudan çelişiyor.
Üstelik bu yaklaşım yalnızca demokratik meşruiyet sorunları üretmekle kalmıyor, aynı zamanda politika kapasitesini de zayıflatıyor. Çünkü Türkiye’de kömür bölgeleri ve karbon yoğun diğer endüstri alanları birbirinden oldukça farklı ekonomik yapılara, işgücü profillerine, sosyal kırılganlıklara ve kurumsal kapasitelere sahip. Bazı bölgelerde enerji üretimi belirleyici olurken, bazı bölgelerde çimento, demir-çelik veya madencilik gibi karbon yoğun sektörler öne çıkıyor. Bazı bölgelerde temel mesele istihdam kaybı iken, bazı bölgelerde göç, gelir kırılganlığı veya yerel ekonomik bağımlılık daha belirgin hale geliyor. Bu nedenle standart ve merkezî bir çerçeveyle tasarlanan politikalar, bölgelerin farklı dönüşüm ihtiyaçlarını görünmez hale getirme riski taşıyor. Üstelik bazı dönüşümler, merkezi önceliklendirmeyi de beklemeden, piyasa şartları altında gerçekleşmeye başlıyor ve önceden karar verilmiş sınırlı çerçevelerde tartışılan bir adil geçiş yaklaşımı bu dönüşümü görmezden gelebiliyor.
Oysa uluslararası deneyimler, standart ve merkezi bir çerçevenin aksine, adil geçiş süreçlerinde kapsayıcı yönetişimin belirleyici olduğunu gösteriyor. Başarılı adil geçiş örneklerinde, yönetişim sürecin “ek maliyeti” değil, aksine dönüşümün uygulanabilirliğini artıran temel güvence mekanizması olarak görülüyor.
Çünkü kapsayıcı yönetişim mekanizmaları:
- dönüşümün sosyal maliyetlerini erken tespit etmeyi,
- yerel bilgi ve kapasitenin politika tasarımına dahil edilmesini,
- toplumsal güvenin korunmasını,
- ve finansmanın sahada daha etkili kullanılmasını sağlıyor.
Bu nedenle kapsayıcı ve katılımcı bir yönetişim, aslında adil geçişin en ucuz sigortasıdır. Kapsayıcı olmayan süreçler kısa vadede daha hızlı veya daha kontrollü görünebilir. Ancak uzun vadede toplumsal direnç, bölgesel uyumsuzluk, düşük uygulama kapasitesi ve meşruiyet sorunları nedeniyle dönüşüm maliyetlerini oldukça büyütür. Başka bir ifadeyle, yönetişim eksikliği çoğu zaman finansman eksikliğinden daha maliyetli sonuçlar üretir ve kapsayıcı ve katılımcı bir yönetişim, adil geçişin sosyal maliyetini azaltan en düşük maliyetli kamusal yatırım alanlarından biridir.
Türkiye’de bugün ihtiyaç duyulan şey yalnızca yeni finansman kaynakları değil bu finansmanı toplumsal olarak meşru, bölgesel olarak duyarlı ve kurumsal olarak uygulanabilir hale getirecek politik iradenin ortaya konulması ve yönetişim mimarisinin kurulmasıdır. Çünkü henüz kurulmamış bir politika alanında asıl belirleyici soru ne kadar kaynak bulunacağı değil, bu alanın kimlerle, hangi bilgi tabanıyla ve hangi yönetişim anlayışıyla kurulacağıdır.
Bu unsurlar birlikte tasarlanmadığında finansmanın dönüştürücü kapasitesi doğal olarak sınırlı kalır. Kaynaklar çoğu zaman parçalı projelere dağılır, kısa vadeli müdahaleler öne çıkar ve finansman, dönüşümü yönlendiren stratejik bir araç olmaktan ziyade geçici destek mekanizmalarına dönüşür. Bu nedenle bugün adil geçiş tartışmasının merkezinde yalnızca finansmanın büyüklüğü değil finansman ile yönetişimin nasıl birlikte ve bütünleşik bir yapı içinde kurgulandığı sorusu yer almak zorundadır.
Yanlış Yönetişim, Daralan Finansman Tartışması
Yukarıda da tartışıldığı gibi adil geçişin doğası gereği kamu iradesi ile bölgesel planlamanın birlikte çalıştığı çok katmanlı bir yönetişim yapısı kaçınılmaz. Çünkü adil geçiş yalnızca yeni yatırımların finansmanı değil hangi bölgelerin nasıl dönüşeceğine, hangi sektörlerin önceliklendirileceğine ve dönüşümün sosyal maliyetlerinin nasıl yönetileceğine ilişkin kamusal bir yönlendirme süreci. Bu nedenle başlangıçta kurulan yönetişim çerçevesi, finansman tartışmasının sınırlarını da doğrudan belirler.
Henüz kurumsallaşmamış, kapsayıcı ve katılımcı bir yönetişim yapısına oturmamış bir politika alanında, finansman tartışması da kaçınılmaz olarak daralır. Türkiye’de bugün adil geçiş finansmanı ulusal ve bölgesel ölçeklerin birlikte tasarlandığı bütüncül bir dönüşüm stratejisinin parçası olarak değil, proje bazlı, parçalı ve büyük ölçüde dış kaynaklara erişim ekseninde şekillenen bir alan olarak ele alınma riski taşıyor. Böyle bir çerçevede finansman, dönüşümün yönünü belirleyen stratejik bir araç olmaktan çıkarak, yalnızca belirli projeleri destekleyen teknik bir kaynak meselesine indirgenir.
Bu yaklaşım ise adil geçiş finansmanının etkisini belirleyen temel unsurları tartışmanın dışına itiyor. Oysa asıl belirleyici sorular şunlardır: Dönüşümden en fazla etkilenecek bölgeler nasıl belirlenecek? Bu bölgelerde hangi toplumsal, ekonomik ve çevresel müdahale alanları önceliklendirilecek? Finansmanın hangi sektörlere, hangi toplumsal gruplara ve hangi dönüşüm hedeflerine yönlendirileceğine kim karar verecek? Kurumsal sahiplik hangi yapılar tarafından üstlenilecek ve tahsis mekanizmaları nasıl işleyecek? Daha da önemlisi, kamu otoritesi bu sürecin neresinde konumlanacak ve dönüşümü kolaylaştıran yönlendirici rolünü nasıl üstlenecek? Bu sorularla oluşturulmayan bir yaklaşım dönüşümün nasıl yönetileceğine, maliyetlerin nasıl paylaşılacağına ve finansmanın hangi kurumsal yapı içinde yönlendirileceğine ilişkin temel meseleleri tartışmanın dışında bırakır.
Türkiye’nin Mevcut Politika Tercihleri ile Adil Geçiş Finansmanı Neden Kurulamaz?
Türkiye’de adil geçiş için gerekli yönetişim mimarisinin henüz kurulmamış olması yalnızca teknik kapasite eksikliğiyle açıklanamaz. Bu tür bir mimarinin kurulmasını sistematik olarak zorlaştıran temel unsur mevcut politik ekonomi tercihleri ve bunların ürettiği kurumsal yapıdaki parçalanmadır. Bir diğer deyişle, mevcut tercih seti değişmediği sürece yalnızca eksiklik giderici müdahalelerle işlevsel bir adil geçiş mekanizması kurmak mümkün değildir.
Bu bağlamda en kritik sorun, katılımcılık boyutundaki yapısal eksikliktir. Mevcut politika yapım yaklaşımı, karar alma süreçlerinin paylaşılmasından ziyade merkezde tutulmasına dayanmaktadır. Katılımcı mekanizmalar kurucu bir unsur olarak değil, çoğu zaman sınırlı danışma süreçleri olarak ele alınmakta, sivil toplum, yerel aktörler ve doğrudan etkilenen kesimler politika tasarımının dışında bırakılmaktadır. Bu durum yalnızca temsil eksikliği yaratmamakta aynı zamanda politika üretim sürecinin bilgi tabanını daraltmakta ve planlama süreçlerinin uygulanabilirlik kapasitesini zayıflatmaktadır. Dolayısıyla mevcut katılım düzeyi, adil geçişin gerektirdiği yönetişim yapısıyla temel olarak uyumsuzdur.
Bunun yanında, adil geçiş mekanizmasının açık ve bağlayıcı bir dönüşüm kararına dayanması gerekirken, Türkiye’de bu tür kararların netleşmemiş olması yönetişim mimarisinin kurulmasını doğrudan geciktirmektedir. Dönüşüm hedeflerinin tanımlanmadığı bir ortamda önceliklerin belirlenmesi, bölgesel müdahale alanlarının tespiti ve finansman tahsisinin stratejik biçimde yönlendirilmesi zorlaşmaktadır. Özellikle 2053 net sıfır hedefi doğrultusunda dönüşüm takviminin giderek daraldığı düşünüldüğünde, karar alma süreçlerindeki bu belirsizlik zaman maliyetini daha da artırmaktadır. Bu nedenle mevcut yapı, dönüşümün yönetilmesine değil, dönüşüm kararının ertelenmesine daha uyumlu bir çerçeve üretmektedir.
Kurumsal düzeyde ise adil geçişin enerji, istihdam, sanayi ve bölgesel kalkınma gibi farklı politika alanlarının kesişiminde yer almasına rağmen, bu alanların Türkiye’de parçalı biçimde ve sınırlı koordinasyonla yürütülmesi kurumsal sahipliğin netleşmesini engellemektedir. Sonuç olarak adil geçiş, fiilen “herkesin konusu ama hiçbir kurumun tam olarak sahiplenmediği” bir alan haline gelmekte, politika alanı kurumsal olarak tanımlanamadığı için uygulanabilir bir mekanizmaya dönüşememektedir.
Bu parçalanma, finansman tartışmasının niteliğine de doğrudan yansımaktadır. Türkiye’de adil geçiş finansmanı büyük ölçüde dış kaynak mobilizasyonu, fon erişimi ve proje geliştirme ekseninde ele alınmaktadır. Oysa adil geçişte belirleyici olan yalnızca kaynak yaratılması değil bu kaynakların hangi dönüşüm hedefleri doğrultusunda, hangi bölgelerde ve hangi toplumsal önceliklere göre yönlendirileceğidir. Finansman ile yönetişim arasında işlevsel bir bağ kurulamadığında ise finansman, dönüşümü yönlendiren stratejik bir araç olmaktan çıkarak kısa vadeli ve parçalı müdahaleleri destekleyen sınırlı bir mekanizmaya dönüşmektedir.
Dolayısıyla Türkiye’de bugün karşı karşıya olunan temel sorun yalnızca finansman eksikliği veya yönetişim yetersizliği değildir. Asıl mesele, finansman ile yönetişimin birlikte çalışacağı bütünleşik bir kurumsal yapının kurulamamış olmasıdır. Katılımcılığın sistematik olarak dışlandığı, dönüşüm kararlarının ertelendiği ve kurumsal sorumluluğun parçalandığı mevcut yapı devam ettiği sürece, adil geçişe ilişkin yönetişim mimarisinin kurulması da zorlaşacaktır.
Tam da bu nedenle, Türkiye’de adil geçiş tartışmalarının önündeki temel meselelerden biri yalnızca finansman eksikliği değil, finansman ile yönetişim arasındaki yapısal kopukluktur. Dönüşümün etkili ve kapsayıcı biçimde yönetilebilmesi, kaynakların mobilize edilmesinin ötesinde, bu kaynakların hangi kurumlar tarafından, hangi önceliklerle ve hangi karar alma süreçleri çerçevesinde yönlendirileceğinin de tanımlanmasını gerektirmektedir. Çünkü dönüşüm ancak finansman ile yönetişimin birlikte kurgulandığı bütünleşik bir kurumsal yapı içerisinde etkili hale gelebilir. Adil geçişin asıl kurumsal sınavı da tam olarak burada başlamaktadır.
Türkiye İçin Yönetişim Mimarisi: Nasıl Bir Model Gerekir?
Türkiye’de adil geçiş mekanizmasının kurulabilmesi, finansman ve yönetişimin birlikte kurgulandığı bütünleşik bir kurumsal mimarinin oluşturulmasını gerektirir. İhtiyaç duyulan yapı, yalnızca fon sağlayan teknik bir mekanizma değil stratejiden tahsise, uygulamadan izlemeye kadar dönüşümün tamamını yöneten bir yönetişim sistemi olmalıdır.
Adil geçişin sektörler kadar belirli bölgeleri de doğrudan etkileyeceği düşünüldüğünde, finansman tartışmasının ulusal ölçekte soyut bir kaynak meselesine indirgenmesi dönüşümün yerel ihtiyaçlarını görünmez hale getirme riski taşımaktadır. Bu nedenle finansman mekanizmasının tasarımı kamu iradesiyle şekillenen ulusal stratejik yönelim ile bölgesel önceliklerin ve uygulama kapasitesinin birlikte ele alındığı çok katmanlı bir yapıya dayanmalıdır. Temel ihtiyaç, merkez ile yerel arasında yalnızca kaynak aktaran değil öncelikleri birlikte tanımlayan, uygulama deneyimlerini karar alma süreçlerine taşıyan ve dönüşümü ortak biçimde yöneten bir yapı kurabilmektir.
Bu çerçevede Türkiye için önerdiğimiz adil geçiş finansman mekanizması, ulusal stratejik yönlendirme ile bölgesel uygulama süreçlerini birbirine bağlayan çok paydaşlı bir yapı üzerinden tasarlanmıştır. Ulusal düzeyde oluşturulacak stratejik çerçeve dönüşüm önceliklerini, tahsis ilkelerini ve finansman araçlarının genel yönünü belirlemeli, bölgesel düzeyde ise bu çerçeve yerel ihtiyaçlar doğrultusunda somut geçiş planlarına dönüştürülmelidir. Böylece finansman kararları yalnızca merkezi önceliklere göre değil, bölgelerin ekonomik yapısı, iş gücü profili, sosyal kırılganlıkları ve dönüşüm kapasitesi dikkate alınarak şekillenebilir.
Bölgesel platformların temel işlevi ise yalnızca proje geliştirmek değil yerel bilgi, ihtiyaç ve öncelikleri politika sürecine taşımaktır. İş gücü dönüşümü, ekonomik çeşitlendirme, yeni yatırım alanları ve sosyal destek mekanizmaları gibi uygulamalar ancak yerel aktörlerin sürece doğrudan dahil olduğu bir yapıda sürdürülebilir hale gelebilir. Bu nedenle yönetişim mimarisinin başarısı, merkezi koordinasyon kadar, yerel katılım ve uygulama kapasitesine de bağlıdır.
Ancak bu yapının etkinliği yalnızca kurumsal koordinasyonla sınırlı değildir. Karar alma süreçlerine toplumsal paydaşların katılımını sağlayan mekanizmaların kurulması ve süreçlerin bağımsız biçimde izlenmesi, politika sürecinin meşruiyeti açısından kritik önemdedir. Çünkü adil geçişin başarısı mobilize edilen finansmanın adil, şeffaf ve toplumsal olarak güven üreten bir yapı içinde yönetilmesine bağlıdır.
Dolayısıyla ihtiyaç duyulan yönetişim mimarisi, yalnızca teknik bir koordinasyon modeli değil finansman, bölgesel planlama, toplumsal katılım ve uygulama kapasitesini aynı dönüşüm çerçevesi içinde bir araya getiren bütünleşik bir politika yapısıdır. Adil geçiş mekanizmasının kurulabilmesi de ancak bu unsurlar arasında işlevsel bir bağ kurulmasıyla mümkün olacaktır.
Sonuç: Adil Geçiş Bir Kapasite Değil, Tercih Meselesidir
Artan küresel gündemini yakalamaya dair tüm çabalara rağmen Türkiye’de bir adil geçiş mekanizmasının henüz kurulamamış olması, çoğunlukla finansman eksikliği ya da teknik kapasite yetersizliği üzerinden açıklanıyor. Bu yazının gündeme taşıdığı temel mesele ise daha yapısal: Türkiye’de adil geçiş mekanizmasının kurulabilmesi için önce nasıl bir dönüşümün hedeflendiğinin, bu dönüşümün hangi bölgeleri ve toplumsal kesimleri önceleyeceğinin ve maliyetlerin nasıl paylaşılacağının netleşmesi gerekiyor. Böylelikle, dönüşümün hangi bölgeleri, geçimlik faaliyetleri ve toplumsal kesimleri önceleyeceğinin belirlenmesinin önü açılabilir. Ardından ise ortaya çıkacak maliyetlerin nasıl paylaşılacağına ilişkin, henüz netleşemeyen, siyasi ve kurumsal tercihlerin gerçekleşmesi mümkün kılınabilir.
Adil geçiş finansmanı, yalnızca yeni kaynak yaratma meselesi değildir. Asıl belirleyici olan, bu kaynakların hangi dönüşüm hedefleri doğrultusunda, hangi bölgesel önceliklere göre ve hangi yönetişim yapısı içinde tahsis edileceğidir. Katılımcı mekanizmaların zayıf olduğu, dönüşüm kararlarının ertelendiği ve kurumsal sahipliğin parçalı kaldığı mevcut yapı ise bu kararları üretmekten çok ertelemeye eğilimlidir. Bu nedenle sorun, finansman yokluğu kadar, mevcut finansmanın dönüştürücü etkisini mümkün kılacak kurumsal zeminin kurulamamış olmasıdır.
Adil geçiş mekanizmaları finansman bulunduğunda değil dönüşümün nasıl yönetileceğine, maliyetlerin nasıl paylaşılacağına ve kimlerin karar alma süreçlerine dahil olacağına ilişkin siyasi tercih netleştiğinde kurulur.
