Kapsamlı bir ekonomik dönüşüm programı olan Yeşil Mutabakat, küresel eşitsizlikleri körükleyen pandeminin varlığında, sadece Üye Devletleri değil, dünyanın en büyük ticaret ve yatırım kaynağı olan Birlik’le iktisadi ilişki içinde olan tüm ülkeler için yeşil dönüşümü hızlandırma potansiyeli taşıyor.
Aralık 2019’da göreve başlayan yeni Avrupa Komisyonunun ilk günlerine, Avrupa’yı 2050’de karbon-nötr bir kıta haline getirme hedefi taşıyan Avrupa Yeşil Mutabakatının doğuşu damgasını vurdu. Kamuoyuna Avrupa’nın “Aya Ayak Basma Anı” olarak takdim edilen ve hedefleriyle, bugüne kadarki en iddialı ulus-üstü taahhüt olarak nitelendirilen Mutabakat, Avrupa’nın, 1990 yılı sera gazı emisyon değeri referans alındığında, daha önce 2030 yılı için öngörülmüş %40 emisyon azaltma hedefini %50-55 bandına çekmeyi amaçlıyor ve hedefe yönelik eylemlerin iddialı bir takvim çerçevesinde uygulamaya konmasını öngörüyor. Mutabakatın kamuoyuyla paylaşıldığı Bildirim[1], bir karbonsuzlaştırma yol haritası olmaktandan ziyade, ekonomik büyüme ve kaynak kullanımının birbirinden ayrıştırılmasını, tarım ve sanayide büyük bir dönüşümü, “kimsenin geride bırakılmaması” sloganıyla adil ve kapsayıcı bir geçişi ve Birliğin küresel iklim aktörlüğü rolünü içeren geniş kapsamlı bir stratejik vizyon olma niteliği taşıyor.
Yeşil Mutabakat, ismiyle müsemma olarak, tüm kesimlerin ortak bir noktada buluşmayı umduğu bir kabul metni; dolayısıyla iklim aktivistlerini tam anlamıyla tatmin edecek eksiksiz bir plan değil. Bunun yerine, tüm tarafların meselelerini mümkün olduğu kadar ortak bir paydada, kapsayıcı bir biçimde çözmeyi amaçlıyor. Aynı zamanda AB’ye zorlu ancak iddialı bir küresel iklim lideri rolünü oynama imkânı sunuyor.
COVID-19 pandemisi, politika yapıcıların odağını salgınla mücadeleye kaydırmış olsa da iklim krizi açısından zaman hızla ilerliyor. Kapsamlı bir ekonomik dönüşüm programı olan Yeşil Mutabakat, küresel eşitsizlikleri körükleyen pandeminin varlığında, sadece Üye Devletleri değil, dünyanın en büyük ticaret ve yatırım kaynağı olan Birlik’le iktisadi ilişki içinde olan tüm ülkeler için yeşil dönüşümü hızlandırma potansiyeli taşıyor. Aslında yeşil toparlanmanın krizden çıkış stratejisi olarak kabul görmesi pandemi dönemine özgü bir durum değil. Yeşil toparlanma planları, 2008’de başlayan küresel ekonomik krizi takip eden dönemde “Yeşil Yeni Mutabakat” adı altında gelişmekte olan ülkeler tarafından kullanılmaya başlanmıştı. Birleşmiş Milletler Çevre Programı (UNEP) tarafından “Küresel Yeşil Yeni Mutabakat” girişimiyle yürütülen çok taraflı süreç[2], ülkelerin münferit çabalarıyla sınırlı bir etki yaratmıştı.
Avrupa Yeşil Mutabakatı, özetle,
- 2050 itibariyle Avrupa’nın iklim-nötr bir kıta haline getirilmesi; diğer bir deyişle sıfır sera gazı emisyonuna ulaşılması,
- Döngüsel Ekonomiye geçilmesi; yeni bir sanayi stratejisi oluşturulması, daha az hammadde ile ürünlerin yeniden kullanılabilir ve geri dönüştürülebilir olmasını içeren sürdürülebilir bir ürün politikasını temel alınması, üretimde kaynak kullanımın sınırlandırılması ve yeniden kullanımın teşvik edilmesi,
- Çiftlikten Çatala Stratejisiyle ile sürdürülebilir tarıma geçilmesi, daha yeşil bir Ortak Tarım Politikası (CAP) uygulanması,
- Sürdürülebilir, akıllı ve çevreci ulaşıma geçişin hızlandırılması, bu kapsamda ulaşım araçlarında elektrik ve hidrojen kullanımın teşvik edilmesi
- Binaların enerji tüketimini azaltmayı amaçlayan bina yenileme programının uygulanması, daha temiz bir inşaat sektörü yapılanması,
- Ekosistemlerin ve biyoçeşitliliğin korunması,
- Temiz, güvenilir enerjiye geçilmesi, toksiksiz bir çevreye ulaşılması,
hedeflerine yönelik adımlarla, çok boyutlu bir dönüşümü amaçlıyor. Mutabakatın herhangi bir yeşil yol haritasından ayıran temel unsurları ise,
- Adil Geçiş Mekanizması ihdas edilmesi; bu sayede dönüşüm sürecinden ekonomik ve sosyal açıdan en çok etkilenecek kesimlerin desteklemesiyle, sürecin adil ve kapsayıcı olmasının sağlanması,
- Yeşil Finansmanla, kapsamlı yatırım ihtiyaçları için gerek kamu gerekse özel sektör kaynaklarının mobilize edilmesi ve sürdürülebilir yatırım planlarının yürütülmesi,
- Yoğun bir İklim Diplomasisiyle, dünyanın geri kalanının iklim krizinde üzerine düşen rolü yerine getirmesini sağlamada AB’nin diplomatik liderliği üstlenmesi,
olarak sıralanabilir.
“Kimseyi arkada bırakmama” iddiasıyla, Adil Geçiş için, 2021-27 döneminde en az 100 milyar Euro’luk kaynak[3] ortaya koyan Birlik, iklim dönüşümünün kaybedilen işler yerine büyük çaplı bir mesleki dönüşüm reformu olarak anılmasını amaçlıyor. Adil dönüşüm, bu nedenle sosyal ve siyasi meseleleri iklim kriziyle mücadelenin odağına taşıyor. Bu kapsamda, sadece kömür endüstrisinde yaklaşık 250.000 kişinin çalıştığı[4] Avrupa’da, iklim hedeflerini imzalamaya gönülsüz olan Doğu Avrupa ülkelerinin öncelikle yararlanmasının beklendiği bir telafi mekanizması oluşturulması amaçlanıyor. Bu noktada şu sorular ön plana çıkıyor: büyüme ve verimlilik açısından dinamizmini uzun zamandır yitirmiş durumda olan AB için kapsayıcılık ve etkinlik bir ikilem olarak mı kalacak? Adil geçiş fonları, borç krizi sonrası yara alan bütünleşmeye olan güveni tesis etmeyi başarabilecek mi? Ümit edilen inovasyon dalgası ihtiyaç duyulan teknolojik değişimi ve sıçramayı tetikleyebilecek mi? Mutabakat, karbonsuzlaşma sürecinde, yeşil büyüme ve dengeli küçülme (de-growth) patikalarına alternatif bir kalkınma perspektifi sunabilecek mi?
Bu sorulara olumlu cevap verebilmek için yüksek düzeyde kaynak taahhüt eden Birlik’te yeşil dönüşümün finansmanı için önümüzdeki on yılda en az 1 trilyon Euro’luk yatırım yapılması öngörülüyor.[5] Bugüne kadar daha çok hükümetlerarası boyutta ilerleyen, Avrupa Parlamentosu ve ulusal düzeyde Yeşil Partilerin iklim politikalarına ağırlığını koyduğu Birlik içinde, Covid-19 pandemisinde gücünü kanıtlayan Von der Leyen Komisyonu, mevcut durumda iklim liderliğini üstlenmiş durumda. Öte yandan, AB Konseyi (Zirve) Başkanı Charles Michel’in bütçenin kabulü sürecinde hükümetlerarası boyutta sarf etmiş olduğu yoğun mesai, bu yarışta geri kalmak istemediğini açıkça gösteriyor. Büyük tartışmalarla kabul edilen, 2021-27 Birlik Bütçesi (Çok Yıllı Mali Çerçeve) ve Covid-19 krizine yönelik Yeni Nesil AB adı altındaki 750 Milyar Euro’luk Toparlanma Fonu, Birliğin uzun vadede çok daha sürdürülebilir ekonomiye dönüşmesi için iddialı taahhütler içeriyor. Toplam 1,8 trilyon Euro’luk AB Bütçesinin %30’unun iklim değişikliğinin finansmanına ayrılması hedefleniyor. Bu fonun %30’u ise yeşil tahvillere ayrılmış durumda. 225 milyar Euro’luk yeşil tahvilin yanı sıra SURE Desteği[6] kapsamında ihraç edilmesi planlanan 100 milyar Euro’luk sosyal tahvil sayesinde AB’nin, yeşil enstrümanların dünyadaki en büyük ihraççısı olması bekleniyor. Devletlerin rolünün arttığı bir süreçte, sürdürülebilir büyümenin finansmanı açısından Birlik, bankacılık sektörü ve özel sermayeyi iklim eylemlerinin bir parçası olmaya teşvik etmek gibi yine zorlu bir görev üstlenmiş durumda. Bu bağlamda yeni gelişecek yeşil fon piyasasının etkinlik ve güvenirliğinin artırılması için yakın dönemde, tahvil ihracı ve yatırıma teşvik amaçlı Yeşil Tahvil Standardı ile şirketlerin faaliyetlerinin hangilerinin sürdürülebilir olduğuna dair ortak bir dil tanımlamaya yönelik Yeşil Taksonomi yayınlandı. Küresel boyutta ise, hâlihazırda kamu iklim finansmanı alanında (2019 yılında 23,2 milyar Euro ile) küresel düzeyde en yüksek katkıyı sağlayan aktör olan Birlik, dış finansman araçlarında (özellikle Komşuluk Geliştirme ve Uluslararası İşbirliği Aracı çerçevesinde) iklim eylemine giderek artan ölçüde pay ayırmaya devam edeceğini vurguluyor.
Yeşil Mutabakatın en güçlü yanlarından biri de çevresel yasal düzenlemeler tarihinin en yenilikçi rejimini sunma potansiyeline sahip olması. Mutabakat’ta belirlenen ve Paris Anlaşmasının da üzerine çıkan hedeflerin Üye Devletlerin hukuk sistemlerine aktarılması yoluyla yasalaştıracak “İklim Kanunu” tasarısı Mart 2020’de sunuldu.[7] Yasa, Paris Anlaşması taahhütlerini Birlik Müktesebatının bir parçası, dolayısıyla Üye Devletler açısından doğrudan bağlayıcı hale getiriyor. Bu anlamda yaptırım gücü açısından farkını ortaya koyan söz konusu mevzuat, aynı zamanda iklim değişikliğiyle mücadelede tüm politika enstrümanlarının gözden geçirilmesini de içeriyor.
İklim Kanununun diğer ülkeler açısından da sonuçlar doğurması beklenen temel unsuru “Sınırda Karbon Düzenleme Mekanizması” olarak ortaya çıkıyor.[8] Ticarette, AB politikalarının çevresel bütünlüğünün güvence altına alınması ve karbon kaçağının önlenmesi amacıyla Haziran 2021 sonunda Komisyon tarafından sunularak beklenen hayata geçirilmesi beklenen mekanizma şimdiden yoğun olarak tartışılıyor. Yeşil Mutabakat’la öngörülen dönüşümün, Avrupa sanayii üzerinde yaratması beklenen maliyet karşısında rekabet gücünün korunabilmesi ve emisyon azaltım hedefi AB’den daha az, dolayısıyla daha düşük maliyetli olan ülkelere kaymasının engellenmesi amacıyla oluşturulacak Mekanizmanın, mevcut emisyon ticaret sistemine alternatif oluşturması bekleniyor. Belirlenen sektörlerde, ticarete konu malların karbon içerikleri dikkate alınarak ithalat fiyatını belirlemeyi amaçlayan bu Mekanizma, AB’nin ticari ve finansal anlamda ilişkide olduğu tüm taraflar için pozisyon alma mecburiyetini de doğuruyor. Zira bu düzenleme, ürünlerin karbon içerikleri açısından yeni bir sınır vergisi/tarife dışı engel teşkil ederek küresel tedarik zincirleri açısından orta ve uzun vadede risk oluşturuyor. Bu nedenle Birlik, asimetrik toparlanma ortamında “korumacı” politikalar uygulamakla eleştiriliyor. Özellikle AB’ye ihracat yapan KOBİ’ler açısından büyük bir uyum maliyeti doğurabilecek olan düzenleme, gelişmekte olan ülkeler açısından ticaret ve yatırım bağlantıları sayesinde çapa ya da dış dönüştürücü rolü üstlenecek mi, zaman gösterecek. AB tarafı, bu mekanizmaya ilişkin havucun, iklim fonlarıyla desteklenecek yoğun bir inovasyon ve ortaklık süreciyle desteklenecek rekabet gücünün kendisinin olduğunu öne sürüyor. Firmaların uyum yüklerini en aza indirgeyecek düzenlemelerle, erken hareket edip pozisyon alacak ülkeler bu süreçten kazançlı çıkacak gibi gözüküyor.
Sınırda Karbon Düzenlemesinin AB’nin Gümrük Birliği ilişkisi içinde olduğu Türkiye açısından da büyük bir maliyet doğuracağı tahmin ediliyor. Mekanizma kapsamına alınması muhtemel sektörlerde[9] Türkiye tarafından 2019 yılında yapılan ihracat miktarı, AB’ye yapılan tüm ihracatın %40’ını oluşturuyor. 2018 ihracat rakamlarını kullanan Yeldan, Acar ve Aşıcı (2020) çalışmasında, Türkiye ihracatının maruz kalabileceği toplam karbon maliyeti[10], 1 milyar 809 milyon Euro olarak hesaplandı.[11] Bu nedenle, AB’ye uyumlu ulusal bir emisyon izleme sistemi, karbon fiyatlandırması ve buna ilişkin ülke pozisyonu oluşturulması, gerek ulusal sera gazı azaltım hedefleri, gerekse ticaret hacmi açısından kritik durumda. Önümüzdeki dönemde güncellenmesi beklenen AB ve Türkiye arasındaki Gümrük Birliğinin, söz konusu potansiyel risk alanının yanı sıra döngüsel ekonomi unsurlarını da göz önüne alması, Türkiye açısından bu süreci fırsata dönüştürebilir; hatta bu ilişki Birliğin serbest ticaret anlaşması imzaladığı ülkelere gerek piyasaya giriş gerekse düzenleme mimarisinin yakınsaması açısından rol model teşkil edebilir.
Küresel rolü ve iklim yönetişiminde bugüne kadarki başarılarına dair soru işaretleri bulunan AB’nin orta vadede bu liderliğe soyunması, jeopolitik gücü açısından yeni bir imtihan niteliğinde. Toparlanma süreci, gerçekleştirilmesi beklenen COP26, ABD’de görevi devralan Biden yönetimi, diplomatik açıdan 2021’de AB’ye bu gücü kanıtlamak için devasa fırsatlar sunuyor. Birliğin, küresel düzeyde iklim-nötr bir sosyoekonomik düzene geçişi teşvik edilebilme açısından sürükleyiciliği şimdilik tatmin edici gözüküyor. İddialı hedeflerle sahneye çıkan Güney Kore, Çin ve ABD’nin yanı sıra Avustralya, İsveç, Norveç, Kanada, Japonya, Şili ve Güney Afrika da net sıfır karbon hedeflerini yakın zamanda beyan etti. Ancak çoğu ülkede pandemi sonrası finansman bulma ve kaybedenlere yönelik, adil geçişi finanse edebilecek kaynak kısmı son derece karanlık ve mevcut kalkınma yardımlarıyla aşılacak gibi gözükmüyor.
Öte yandan, Polonya, Macaristan ve Çekya gibi farklı nedenlerle de olsa ayak direyen üye ülkelerini ikna etmekte Merkel-Macron ortaklığının varlığında bile zorlanan AB’nin, Suudi Arabistan, Rusya, Cezayir ve Komşuluk Politikası kapsamındaki karbon yoğun ülkeleri ve dünyanın geri kalanında iklim değişikliğine inanmayanları nasıl ikna edebileceği ise belirsiz. Emisyonların %8’ini üreten Birliğin, Yeşil Mutabakattan dünyanın geri kalanının soyutlandığı bir senaryoda başarılı olma ihtimali düşük gözüküyor. Birlik yumuşak gücüyle, kapsayıcı adımlar atmaya çalışırken, küresel iklim liderliğini dünya sera gazı emisyonlarının %28’inden sorumlu olan Çin’e kaptırması büyük bir sürpriz olarak algılanmayacak.
—
[1] Avrupa İçin Yeşil Mutabakat, 11 Aralık 2019, Komisyon Bildirisi (COM(2019) 640).
[3] Adil Geçiş’e mali destek, AB uzun dönemli bütçesi olan Çok Yıllı Mali Çerçeve’den (MFF), Yeni Nesil Toparlanma Aracından, InvestEU Programından ve Avrupa Yatırım Bankası kaynaklarından karşılanacaktır.
[6] Çalışma ve istihdam için kısa çalışma ödeneği sağlayan, Covid-19 kapsamında Avrupa Komisyonu tarafından geliştirilen dayanışma aracı
[7] Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council establishing The Framework For Achieving Climate Neutrality and Amending Regulation (EU) 2018/1999 (European Climate Law). COM/2020/80 final. eur-lex.europa.eu
[8] European Commission, EU Green Deal (carbon border adjustment mechanism) Initiative, https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/have-your-say/initiatives/12228-Carbon-Border-Adjustment-Mechanism . European Parliament, Carbon emissions pricing Some points of reference, EP Briefing, Mart 2020
[9] Karbon kaçağına maruz kalma riski bulunan muhtemel sektörler arasında, maden, demir-çelik, alüminyum ve çimentonun yanı sıra bazı tekstil ürünleri ve hazır giyim eşyaları, kimyasal maddeler, sentetik kauçuk, cam ve cam ürünleri, seramik eşya, kâğıt hamuru gibi sanayi ürünlerinin yanı sıra meyveler, sert kabuklu meyveler, şeker, nişasta, tuz, süt, peynir altı suyu, patates, domates gibi tarım ürünleri olmak üzere 63 ana ve alt sektör yer alıyor.
[10] Sera gazı emisyonları için AB sınırında ton başına Karbon Eşdeğerinin (Emisyon Hakkı Biriminin (EUA)) 50 Euro olması varsayımıyla.
[11] Yeldan, E., Aşçı, A.A., Acar, S.,(2020), “Ekonomik Göstergeler Merceğinden Yeni İklim Rejimi Raporu”, TÜSİAD Yayınları.
