İçindekiler
Kamuoyunda son dönemde çokça gündeme gelen ama yeterince tartışıl(A)mayan İklim Kanunu tasarısı 2 Temmuz’da TBMM Genel Kurulu’nda onaylanarak yasalaştı.
Aslında 2011 yılında başlatılmış olan ve Karbon Piyasalarına Hazırlık Ortaklığı Programı (Partnership for Market Readiness – PMR) çerçevesinde yürütülen çalışmalar, bugün konuşulan Emisyon Ticaret Sistemi (ETS) mekanizmasının gerektirdiği hukuki ve idari altyapının taslağını o zamanlarda ortaya koymuştu. Bu hukuki altyapı çalışmaları aynı zamanda İklim Kanununun temellerini de atmış, bu çerçevede İklim Kanunu ilk defa 2019 yılında o zamanın Çevre ve Şehircilik Bakanlığı tarafından paydaş danışma süreçlerinde ele alınmıştı. Elbette o zamanlar iklim politikalarının henüz ana akımlaşmadığı, “içselleştirilmediği” zamanlardı. Aradan geçen zamanda Avrupa Yeşil Mutabakatı (AYM) ve Sınırda Karbon Düzenleme Mekanizması (SKDM) yoluyla karbonsuzlaşma gündemi yükseldi, iklim öyle ya da böyle herkesin konusu oldu, ulusal ve uluslararası politikalarda kendine genişçe bir yer edindi. Bu arada Türkiye de Paris Anlaşması’nın onayı, 2053 net-sıfır hedefinin açıklanması, ulusal yeşil mutabakat stratejisinin hazırlığı gibi uluslararası gündeme uyum sağlamasını kolaylaştıracak önemli adımlar attı.
Kanun taslağı da Şubat 2025’te TBMM’ye sunulana kadar pek çok kere kapsamlı değişikliğe uğradı. İklim politikaları konusunun değişen niteliğine karşın iklim kanunu tartışmalarının niteliği değişmedi ve taslaklar üzerindeki tartışmalar hep bilindik çevrelerle yapıldı. İklim alanında çalışan STK’ların, kendileriyle paylaşılMAyan taslaklara görüş vermek üzere istişare toplantılarına davet edildiği kara komik süreçler yaşandı. Bu durum da ne yazık ki bugün karşımızda olan İklim Kanunu’nun itibarına gölge düşüren unsurlardan biri oldu.
İklim Kanunu görüşmelerimizde temel taleplerimiz nelerdi?
İklim ve çevre örgütleri olarak İklim Kanunu ile ilgili çalışmalarımızı en başından bu yana inatla sürdürdük. Türkiye’nin emisyonlarına küresel iklim hedefleri ile uyumlu sınırlamalar getirecek, azaltımın yanında iklim değişikliğine uyum ve biyoçeşitliliğin korunması gibi pek çok farklı alanı düzenleyecek ve bu yöndeki politika, strateji ve eylemler konusunda ilgili kurumlara sorumluluklar yükleyecek bir İklim Kanununa ihtiyacı olduğunu İklim Ağı bileşenleri olarak 2021 yılından itibaren ifade ettik. Detaylı değerlendirme ve görüşlerimizi hem kamuoyuyla hem de yaratabildiğimiz her fırsatta karar vericilerle paylaştık.
Son olarak İklim Kanununun TBMM’ye getirildiği süreçte de Türkiye’nin iklim politikasının hangi temeller üzerine kurulması gerektiğine ilişkin değerlendirmelerimizi ve taleplerimizi ilettik. Ancak Meclisteki sürecin İklim Kanunu’nu tüm bu eksikleri tamamlayacak kapsamlı bir değişikliği ele alacak şekilde işletilmeyeceğine ilişkin gözlemimiz bizi iki temel talebe yoğunlaştırdı:
- Hedeflerin bilimsel temelde belirlenmesini sağlayacak, kanunda belirlenmiş politika ve araçların izleme ve denetimini yapacak bağımsız bir bilimsel danışma kurulu oluşturulması
- Hâlihazırda dönüşümün plansız bir şekilde gerçekleşmekte olduğu kömür bölgelerinden başlayarak, dönüşümün en kırılgan kesimler üzerindeki olumsuz etkilerini ortadan kaldıracak, iklim adaletini sağlarken kimseyi geride bırakmayacak bir adil geçiş mekanizmasının tesisi ve finansman kaynaklarının oluşturulması.
Bu taleplerimizden yalnızca bir tanesinin sınırlı bir şekilde karşılık bulduğunu söyleyebiliriz, takip eden bölümde açıklayacağım.
Peki bugün elimizde ne var?
Kabaca, Kanunun mevcudu sürdürmekten öteye gitmeyen bir çerçeve sunduğunu söyleyebiliriz. Kanunun getirdiği en önemli değişiklik ulusal bir Emisyon Ticaret Sistemi (ETS) kurulması. Buna en sonda değineceğim.
Kanun, doğrudan bir azaltım hedefinden bahsetmiyor
Uluslararası örneklerde, emisyon azaltım hedefleri diğer resmi ulusal dokümanlarda yer alsa da iklim kanunlarının da bu hedefleri içerdiğini, zaman zaman azaltım planlarının da yer aldığını görüyoruz.
- 2053 net-sıfır ve ara hedeflere yer verilmiyor: Türkiye’nin İklim Kanunu ise emisyon azaltım hedeflerine uzun vadede net-sıfır hedefine ve orta vadede Ulusal Katkı Beyanı’ndaki hedeflere atıfla yer veriyor. Ancak Cumhurbaşkanı tarafından açıklanan net-sıfır emisyon vizyon yılı olan 2053’ü içermiyor. Türkiye’nin 2053 net-sıfır hedefini küresel hedeflerle uyumlu, tarihsel sorumluluğu ve kalkınma hakkı göz önünde bulundurulduğunda hakkaniyetli, ekonomik ve teknik olarak da gerçekçi bir hedef olarak değerlendiriyoruz. Bu uzun erimli hedefe ulaşabilmek destekleyici ara hedef ve eylemlerle mümkün. Fakat Türkiye’nin Paris Anlaşmasını onaylamasının ardından güncellediği ve 2030 yılına kadarki ara hedefleri içeren Ulusal Katkı Beyanına baktığımızda ne yazık ki bu destekleyici unsurları göremiyoruz.
- İddialı iklim hedeflerine ihtiyacımız var: Ulusal Katkı Beyanında 2038 yılına kadar emisyonlarını artırarak en üst noktaya ulaştıracağını ve azaltıma bu yıldan itibaren başlayacağını söyleyen Türkiye, 2030 yılı azaltım hedefi ile 30 yıllık tarihi emisyon patikasından farklılaşan bir taahütte bulunmuyor.
2030 yılına kadar emisyonlarını yıllık ortalama %3 artıracak ve 2038’de en yüksek noktaya ulaştıracak olan Türkiye’nin 2053’e kadar net-sıfır hedefine ulaşabilmesi yılda ortalama %13,5 gibi gerçek dışı bir azaltım performansıyla mümkün. Böylesi bir performansın ne kadar gerçek dışı olduğunu değerlendirmek için Covid-19 pandemisi dönemindeki kapsamlı kapanmalar sonrasında küresel emisyonların yaklaşık %7 oranında düştüğünü hatırlamak yeterli. Bu durum da iklim alanında çalışan ve daha iddialı iklim hedeflerini savunan sivil toplum paydaşlarının Türkiye’nin Ulusal Katkı Beyanındaki hedeflerini ciddi şekilde eleştirmesine neden oluyor.
İklim Kanunu: Net sıfır dönüşümü serbest piyasaya teslim etmiş bir iradenin temsili
Türkiye’nin uzun vadeli hedefi olan 2053 net-sıfır hedefine ulaşabilmesi ve yetersiz ara hedeflerini daha iddialı hale getirebilmesi ancak sera gazlarını bugünden azaltmaya başlamasıyla mümkün. Bunun için öncelikle kömürden ve sonra da diğer fosil yakıtlardan çıkışı planlaması gerekiyor. Bugün kömür bölgelerindeki gelişmelere, kömür santrali yatırımcılarının karşılaştıkları finansal zorluklarla ilgili haberlere ve işten çıkarmalara baktığımızda kontrolsüz bir dönüşümün yıkıcı bir şekilde gerçekleştiğini görüyoruz. Kömür yatırımlarının olumsuz etkilerini bugüne kadar sırtlanmış olan bölgelerde ise adil dönüşüm talepleri yükseliyor. Ancak ulusal seviyede bu gelişmelerin ve taleplerin bir karşılık bulduğunu söylemek oldukça güç.
Enerji Bakanlığı’nın geçtiğimiz yıl açıkladığı ve kömürden çıkışı teknik olarak destekleyebileceğini değerlendirdiğimiz güneş ve rüzgârda 2035’e kadar 120 GW kurulu kapasiteye ulaşma hedefi maalesef, ayna görüntüsü olan kömürden çıkış hedefiyle desteklenmiyor. Bu eksikliğin İklim Kanunu’nda da devam ettiğini görüyoruz. Yeni termik santral yapılmayacağına ilişkin pozisyon beyanı ve kömürden çıkış hedef ve takvimi içermeyen bir İklim Kanunu, bu haliyle dönüşümü piyasalardaki gelişmelere teslim etmiş, eksik bir iradeyi temsil ediyor.
İtibarlı bir politika için bağımsız bilimsel danışma kurulu şart!
Meclis görüşmelerinde de talep ettiğimiz üzere hedeflerin, politikaların ve araçların belirlenmesinde ve performansının izlenmesinde bağımsız bilimsel kurulların görev yapması oldukça kritik. Pek çok iklim kanunu örneğinde gördüğümüz böylesi bir mekanizmanın Türkiye’nin İklim Kanunu’nda olmaması çok büyük bir eksiklik.
- Bağımsız bilimsel kurullar neden önemli? Söz konusu kurullar yalnızca karar alıcılara danışmanlık yapma, hedefleri bilimsel temellerde belirleme ve izleme yoluyla süreçlere şeffaflık kazandırma açısından değil; tasarlanan politikaların halka anlatılması ve toplumsal rızanın sağlanması açısından da önemli rol oynayabilecek yapılar olarak değerlendirilmeli. Böylelikle Kanun görüşmeleri sırasında karşılaşıldığı gibi sürecin devamında karşılaşılabilecek iletişim trajedileri engellenebilir(di). Bu yöndeki görüşlerimizi de pek çok kez paylaştık, ancak maalesef bir karşılık alamadık.
Ayrıca, Kanun hazırlığında olduğu gibi kanunla düzenlenmiş alanların ve mekanizmaların da uzman sivil toplumun katılım ve izlemesine kapalı olduğunu üzülerek görüyoruz. Artık ana akımlaştığını gördüğümüz iklim politikalarının bu alanda çalışan tüm paydaşları içermeden tasarlanıyor olması kabul edilemez.
Adil Geçiş Mekanizması hâlâ yok!
Meclis görüşmelerinde gündeme getirdiğimiz adil geçiş mekanizması ve finansmanına ilişkin talebimizin sınırlı bir şekilde karşılık bulduğunu söyleyebiliriz.
Kanun görüşmeleri sırasında yapılan bir değişiklikle ETS gelirlerinden Adil Geçiş’e “%10’a kadar” kaynak ayrılması kararı alındı. Fakat adil geçiş gibi kapsamlı bir eylem alanına ETS’den ayrılacak kaynağa üst sınır getirilmesinin yarattığı hayal kırıklığı bir yana, iddialı bir dönüşüm hedefinin bir parçası olarak ele alınması gereken bir adil geçiş mekanizmasının olmaması, adil geçiş faaliyetlerinin net bir şekilde tanımlanmaması ve bir zorunluluk içermemesi bu maddenin de uygulanabilirliğini sorgulamamıza neden oluyor.
En büyük değişiklik nerede?
Kanunun temel odağı “Kanunun adı İklim Kanunu değil ETS Kanunu olmalıydı” eleştirilerine de neden olan ulusal bir Emisyon Ticaret Sistemi kurulması. Mevcut durumda Türkiye’nin emisyon azaltımı için elindeki TEK somut mekanizmanın ETS olduğu düşünüldüğünde önemli bir konu olduğu da açık.
- ETS ile ne hedefleniyor? Kurulacak bir ulusal ETS yoluyla, karbon emisyonuna en fazla neden olan faaliyet kollarında üretim yapmakta olan ve bugüne kadar yarattıkları bu olumsuz dışsallıkların bedellerini ödememiş olan şirketlerin emisyonlarına bir üst sınır getirilmesi ve emisyonların maliyetlendirilmesi hedefleniyor. Böylelikle şirketlerin emisyon azaltımına teşvik edilmesi, yaratılan mali kaynaklarla da dönüşüme finansman sağlanması amaçlanıyor. ETS’nin işlemeye başlamasıyla tüm bu varsayılan faydalarının gerçekleşmesi ancak şirketleri zorlayıcı, iddialı emisyon üst sınırlarının belirlenmesi ve ETS kapsamındaki toplam emisyon haklarının zaman içerisinde azaltılması ile mümkün olabilir.
Türkiye’deki ETS’nin bu beklentileri karşılayıp karşılayamayacağını ETS Yönetmeliğinin yayımlanmasıyla birlikte ortaya çıkacak üst sınır belirlenmesi, tahsisat planlarının oluşturulması ve ofset (denkleştirme) haklarının kullanımına ilişkin düzenlemeler ile sağlıklı bir şekilde değerlendirebileceğiz.
Türkiye’nin PMR çalışmaları sürecinde ETS’ye dahil olacak faaliyetler için bir sera gazı emisyonları İzleme, Raporlama ve Doğrulama (İRD) mekanizmasını kurmuş ve uzun yıllardır işletiyor olması önemli bir avantaj sağlıyor. Ancak, emisyonların fiyatlandırılması ve emisyon haklarının takası önemli bir yenilik ve pek çok açıdan kurması ve yürütülmesi zor bir mekanizma. Yaklaşık 20 yıllık bir deneyime sahip olan Avrupa Birliği (AB) ETS’ne baktığımızda kuruluş aşamasındaki eksikliklerin yarattığı sorunları görmek mümkün. Sistemin AB’de, büyük müdahalelerle, ancak son 10 yılda verimli bir şekilde işler hale getirildiğini söyleyebiliriz. SKDM takvimi göz önünde bulundurulduğunda ise Türkiye’nin önünde ne yazık ki böyle bir zaman bulunmuyor. Ancak AB ETS deneyiminden öğrenmek ve etkin bir mekanizmayı daha kısa sürede işler hale getirmek, karbon emisyonları için anlamlı bir fiyat ortaya çıkaran bir mekanizma kurabilmek de mümkün. Burada AB ETS ile uyumlu fiyat oluşumunun SKDM maliyetlerinden kaçınmak açısından kritik olduğunu, bunun da ancak AB’de olduğu gibi daha iddialı azaltım hedefleri ve azalan emisyon kotaları ile mümkün olabileceğinin altını çizmek gerekli.
AB ETS’den öğrenilen dersler
ETS, iddialı emisyon azaltım hedefleriyle ilişkilendirilmeli: Öncelikle söz konusu mekanizmanın iklim hedeflerine hizmet edebilmesi için ETS kapsamında ele alınacak emisyonların ulusal azaltım hedefleriyle uyumlu bir şekilde sınırlandırılması oldukça kritik. Kanun taslağında herhangi bir doğrultu işaret etmeyen “sera gazı emisyonlarına üst sınır belirlenmesi… azaltımı teşvik eden…” gibi ifadelerle tanımlanan ETS’ye, Meclis görüşmelerinin en başında “net-sıfır hedefi doğrultusunda” ifadesinin eklenmesiyle bağlam kazandırılması önemli bir adım olsa da daha fazlasına ihtiyacımız var. Bu açıdan değerlendirdiğimizde, Türkiye’nin 2030 ve 2035 yılları için ara hedeflerini küresel iklim hedefleriyle uyumlu hale getirmesi, ETS için de önem taşıyor.
Emisyon tahsisatlarında arz ve talep dengesi sağlanmalı: İkinci olarak, emisyon tahsisatlarında arz ve talep dengesinin sağlanması, fazla tahsisat arzından kaçınılması anlamlı bir fiyat oluşumu için olmazsa olmaz. AB bunu zor yoldan, çöken fiyatlarla öğrendi ve 2018 yılında Piyasa İstikrar Kurulunu oluşturdu. Türkiye’nin ETS’ye dahil edeceği en yüksek emisyona sahip tesisleri “incitmeden” bir mekanizma kurmaya çalışması böylesi bir tehlikeyi beraberinde getiriyor. Bu tehlike yalnızca iklim hedeflerini tehdit etmesi açısından değil, yeterince yüksek bir karbon fiyatının oluşmaması ve ETS’nin bugün temel motivasyonunu oluşturan SKDM maliyetlerinden kaçınma amacına hizmet etmemesi açısından da ele alınmalı.
Ücretsiz tahsisatların dağılımı ve denkleştirmenin kullanımı sınırlanmalı, bunların sistemden tamamen çıkışı için bir takvim hazırlanmalı: Kanunda yer verilen ancak ETS kapsamında nasıl ele alınacağını henüz somut bir şekilde bilemediğimiz, Karbon Piyasası Kurulu tarafından karar verilecek olan ücretsiz tahsisatların dağılımı ve denkleştirmelerin kullanımları gerek ETS’yi azaltım hedeflerinden uzaklaştırması gerekse kirleten öder prensibine aykırı olması nedeniyle sertçe eleştiriliyor. AB ETS’nde elektrik üretim faaliyetlerinin tamamı ETS’ye %100 dahilken, ağır sanayiye tanınan ücretsiz tahsisat haklarının, SKDM ile paralel bir şekilde 2034 yılına kadar sıfırlanacak olması; denkleştirme kullanımının ise sistemde yarattığı verimsizlik nedeniyle 2021 yılından bu yana yürürlükte olan dördüncü fazda tamamen kaldırılmış olması Türkiye’ye de yön gösterebilecek gelişmeler.
Bundan sonra biz neyi takip edeceğiz?
Tüm bu değerlendirmelerin ardından Türkiye’nin bir İklim Kanununa ihtiyacı olduğunu tekrar etmek önemli. Elimizdeki bu OLDUKÇA EKSİK ve iklim hedeflerine hizmet etmesi ŞÜPHELİ İklim Kanunu bize tüm bu eleştirileri hukuki düzenlemeler zemininde yeniden ve yeniden gündeme getirmek için bir “fırsat” sunuyor.
Bundan sonraki süreçte Kanun bağlamında yürüteceğimiz çalışmalar ETS başta olmak üzere, ilgili alt yönetmelik ve mekanizmaların takibi ve bu yazıda da sıkça dile getirildiği gibi pek çok açıdan İklim Kanunun bel kemiğini oluşturan ara hedeflerin belirlenmesi odağında olacak.
Temel hedefimiz: daha iddialı hedeflerin ortaya konulması.
Bu noktada Türkiye’nin yeni Ulusal Katkı Beyanı çalışmaları bizim açımızdan öncelikli. Kanunun emisyon azaltım hedefi için referans olarak gösterdiği ve bu yıl içerisinde ikincisinin sunulmasını beklediğimiz bu Beyan Türkiye’nin 2035’e kadarki hedeflerini belirleyecek. Paris Anlaşmasının onayı sonrası güncellenen Birinci Ulusal Katkı Beyanı ne yazık ki günün gerçeklerini kavrayamayan ve Türkiye’nin dönüşümüne, mevcudun sürdürülmesinin ötesinde yön verme becerisine sahip olmayan bir beyandı. Hükümetten beklentimiz, yeni Beyan hazırlıklarının sunduğu fırsat penceresini kullanarak, Türkiye’nin küresel gündemin ve kendi imkanlarının farkında olduğunu gösteren; bu doğrultuda da daha iddialı hedefler belirleyebilen, böylelikle uluslararası iklim rejiminde kendini samimi bir aktör olarak ortaya koyan bir Ulusal Katkı Beyanı sunması.
