İçindekiler
- Yazı: Ayşe Ceren Sarı, Berfu Çopur
- Giriş
- Mimari Açık Tartışmasından Somut Deneyimlere
- AB Adil Geçiş Fonu: Bütçe Entegrasyonu Üzerinden Kurumsallaşma
- Almanya Deneyimi: Önce Ulusal Sahiplenicilik, Sonra AB Desteği
- Adil Enerji Dönüşümü Ortaklıkları (JETP): Mobilizasyon Gücü, Sınırlı Bütçe Entegrasyonu
- İki Deneyimin Ortak Dersi: Hız ile Kalıcılık Arasındaki Fark
- BAM Perspektifi: Finansmandan Çok Mali Sorumluluk Sorusu
- Türkiye ve Orta Gelirli Ülkeler İçin Anlamı
Adil geçiş finansmanına ilişkin tartışmalar çoğu zaman mobilize edilen kaynak miktarına odaklanıyor. Oysa belirleyici olan yalnızca finansmanın büyüklüğü değil, bu kaynakların ulusal mali mimari içinde nasıl konumlandığı. Bu yazı, iki farklı deneyim üzerinden adil geçişte kurumsallaşmayı mümkün kılan asıl unsurun ne olduğunu sorguluyor.
Mimari Açık Tartışmasından Somut Deneyimlere
Yazı serisinin ilk bölümünde Belém Eylem Mekanizması’nın (BAM), adil geçişi yalnızca bir finansman açığı meselesi olarak değil, daha derin bir yönetişim ve kurumsal kapasite sorunu olarak ele alan bir tartışma zemini açtığını belirtmiştik. COP30 sonrasında oluşan çerçeve de şunu netleştiriyor: Sorun yalnızca kaynak eksikliği değil! Asıl mesele, mevcut ve potansiyel kaynakların hangi kurumsal yapı içinde, hangi önceliklerle ve hangi bütçe süreçleri aracılığıyla tahsis edildiği.
Bu yazının temel tezi açık: Uluslararası ve bölgesel finansman araçları önemli bir kaldıraç sağlayabilir. Ancak adil geçişin kalıcılığını belirleyen unsur ulusal sahiplenicilik ve merkezi bütçe içinde tanımlanmış mali sorumluluktur. Dış kaynaklar ancak bu çekirdek mali mimariye eklemlendiğinde kalıcı etki üretir.
BAM’ın ayırt edici yönü de bu noktada ortaya çıkıyor. Mekanizma henüz kurumsal tasarımı netleşmiş bir fon modeli sunmamakla birlikte, adil geçişin ulusal bütçede karşılığı olan ve kurumsal olarak sahiplenilmiş bir politika alanı olup olmadığı sorusunu görünür kılıyor.
Ulusal düzeyde bir adil geçiş finansman mimarisi yalnızca teknik bir tasarım değil, açık bir kamu maliyesi tercihi. Bütçelendirme ve tahsis kararları sorumlulukları, öncelikleri ve izleme çerçevesini somutlaştırır. Bu nedenle ulusal sahiplenicilik, dış finansmandan bağımsız olarak adil geçişin kurumsallaşmasının temel koşuludur.
Bu çerçevede bu yazıda, iki deneyimi inceliyoruz: Avrupa Birliği Adil Geçiş Fonu (JTF) ve Adil Enerji Dönüşümü Ortaklıkları (JETP). Bu yapıların finansman büyüklüğü üzerinden karşılaştırılması analitik olarak yetersiz. Belirleyici olan, sağlanan kaynağın ulusal bütçe süreçleriyle nasıl ilişkilendiği ve ulusal sahiplenmeyi ne ölçüde güçlendirdiği. Dolayısıyla mesele, hangi aracın daha “büyük” olduğu değil, dış finansmanın ulusal mali mimariyle nasıl bütünleştiği.
AB Adil Geçiş Fonu: Bütçe Entegrasyonu Üzerinden Kurumsallaşma
Avrupa Birliği Adil Geçiş Fonu (JTF), adil geçişi AB’nin Çok Yıllı Mali Çerçevesi’ne entegre ederek bu alanı bütçe dışı bir destek programı olmaktan çıkarıp kurumsallaşmış bir kamu politikası alanına dönüştürdü. Böylece adil geçiş, proje bazlı ve geçici bir müdahale olmaktan çıkarak kamu maliyesi içinde tanımlı ve tahsis edilmiş bir sorumluluk alanı haline geldi.
JTF’nin belirleyici yönü, araç çeşitliliğinden çok mali sistem içindeki konumu. Hibeler ve teknik destek tek başına kurumsallaşma yaratmaya yetmiyor. Esasen kurumsallaşmayı sağlayan, harcamaların çok yıllık bütçe çerçevesine bağlanması, zorunlu ulusal eş-finansmanla merkezi bütçelere entegre edilmesi ve standart izleme–performans mekanizmalarıyla hukuki bağlayıcılık kazanması. Performans izleme ve değerlendirme süreçlerini tamamlayacak nitelikte işleyen denetim ve yaptırım mekanizmaları ile de ulusal ve bölgesel ölçekte fonların amacına uygun kullanımı da takip edilerek kamunun sahiplenirliğinin hesap verilebilirlik bileşeni ile desteklenmesi gerekiyor. Finansmanın amacına uygun kullanımının denetlenmesi sonucunda elde edilen bulgulara göre finansman paketinin durdurulması veya fonların geri istenmesini de içerecek kapsamlı yaptırım mekanizmaları da ayrıca işletilmeli. JTF’de uygulanan bu çok katmanlı tasarımın, adil geçişi proje finansmanı yaklaşımından çıkararak kamusal bir mali yükümlülük haline getirdiğini görüyoruz.
Sosyal ve bölgesel maliyetlerin yoğunlaştığı alanlarda hibelerin çekirdek araç olarak konumlandırılması, dönüşüm maliyetlerinin borçlanma ve piyasa koşullarına bağımlılığını azaltıyor. Ancak sistemin etkisi, üye devletlerin bütçe kapasitesi ve idari hazırlık düzeyiyle doğrudan ilişkili.
Bu bütçe entegrasyonu mantığı, proje portföyünün ölçeği ve ulusal eş-finansman katkılarında da açık biçimde görülüyor. Türkiye açısından yol gösterici olabilecek bazı AB ülkelerinde proje sayıları, toplam fon büyüklükleri ve ulusal eş-finansman oranları, adil geçişin yalnızca “AB kaynağı” ile değil, merkezi bütçelerin kurumsal katkısıyla yürüdüğünü gösteriyor.
Tablodaki dağılım, JTF’nin mali sorumluluğu ulusal bütçe süreçlerine eklemleyen yaklaşımını somutlaştırıyor. Polonya, Portekiz ve İspanya örnekleri, kömürden çıkış ve bölgesel dönüşüm politikalarının eş-finansman yükümlülüğü üzerinden merkezi bütçe ile ilişkilendirilerek ulusal sahiplenicilik kazandığını gösteriyor. Almanya örneği ise görece yüksek eş-finansman oranı (%38) ile güçlü bütçe kapasitesi ve önceden tanımlanmış geçiş stratejileri bulunan ülkelerde JTF’nin tamamlayıcı ve ölçekleyici bir araç olarak çalışabildiğine işaret ediyor.
Zorunlu eş-finansman düzeni ve Bölgesel Adil Geçiş Planları, dönüşümden etkilenecek bölgeleri ve sektörleri önceden tanımlayarak kaynak tahsisini planlı ve önceliklendirilmiş bir çerçeveye bağlıyor. Böylece adil geçiş soyut bir hedef olmaktan çıkarak mekânsal ve sektörel olarak tanımlanmış bir kamu maliyesi alanına dönüşüyor.
Bununla birlikte JTF ulusal sahiplenmeyi sıfırdan üretmiyor. Güçlü bütçe yapıları ve önceden belirlenmiş geçiş stratejilerine sahip ülkelerde daha derin sonuçlar ortaya çıkıyor. Kurumsal kapasitenin sınırlı olduğu bağlamlarda ise ölçeklenme ve süreklilik daha kırılgan kalabiliyor.
Almanya Deneyimi: Önce Ulusal Sahiplenicilik, Sonra AB Desteği
Almanya örneği, ulusal sahiplenmenin önceliğinin açık bir örneği. 2018’de kurulan Kömür Komisyonu, JTF yürürlüğe girmeden önce ulusal bir çıkış takvimi, tazminat mekanizmaları ve bölgesel dönüşüm stratejileri ortaya koymuştu. Komisyon’un 2019 tarihli nihai raporu enerji arz güvenliği, kömür bölgelerinin ekonomik çeşitlenmesi, iş gücünün yeniden eğitimi ve erken emeklilik gibi başlıkları bütüncül bir çerçevede ele alıyordu.
2020’de kabul edilen Kömürden Çıkış Yasası ve Kömür Bölgelerinin Yapısal Güçlendirilmesi Yasası ile bu çerçeve hukuki bağlayıcılık kazandı. Merkezi bütçe içinde yaklaşık 40 milyar avroluk kamu kaynağının bölgesel dönüşüm için tahsis edilmesi ve erken kapanan santrallere yönelik tazminat düzenekleri, geçiş maliyetlerinin dış finansmana bırakılmadığını, doğrudan ulusal bütçe tarafından üstlenildiğini gösteriyor.
Dolayısıyla Almanya’da adil geçiş, AB fonlarıyla yönlendirilen bir süreç olmasından ziyade, öncelikle siyasi bir öncelik ve merkezi bütçe içerisinde kendine yer bulan bir tercih olarak öne çıkmıştır. JTF, mevcut ulusal mimariye eklemlenen ve onu ölçeklendiren bir araç işlevi görmüştür. Bu tarihsel sıralama temel bir gerçeği de ortaya koyuyor: Uluslararası veya bölgesel fonlar süreci desteklese de mali sorumluluk merkezi bütçe tarafından üstlenilmedikçe kalıcı kurumsallaşma sınırlı kalıyor.
Bu deneyim, Belém Eylem Mekanizması’nın (BAM) işaret ettiği soruyu somutlaştırıyor: Dış finansman ancak ulusal bütçe süreçleriyle bütünleştiği ve siyasi olarak sahiplenildiği ölçüde kalıcı etki üretir. Almanya’da adil geçiş önce siyasi ve mali tercih olarak tanımlanmış, AB desteği ise bu tercihi tamamlayan bir unsur olmuştur. Türkiye açısından da çıkarım açık: Uluslararası finansman kaynaklarına erişim önemli olsa da sürecin kalıcılığı, tutarlı politik kararların çerçevelediği bir dönüşüm süreci içerisinde, merkezi bütçede açıkça ifadesini bulan ve kaynak tahsis edilmiş bir adil geçiş mekanizmasının varlığına bağlı.
Adil Enerji Dönüşümü Ortaklıkları (JETP): Mobilizasyon Gücü, Sınırlı Bütçe Entegrasyonu
Adil Enerji Dönüşümü Ortaklıkları (JETP) modeli, adil geçişi öncelikle uluslararası finansman mobilizasyonu perspektifinden ele alıyor. Amaç, fosil yakıta bağımlı ülkelerde enerji dönüşümünü hızlandırmak üzere bağışçı ülkeler, çok taraflı kalkınma bankaları ve özel sermayeyi tek bir ulusal çerçevede koordine etmek. Modelin politik cazibesi, yüksek hacimli finansman taahhütlerini kısa sürede yapılandırabilme kapasitesinden kaynaklanıyor.
JETP’nin güçlü yanı, çok kaynaklı finansman paketleriyle enerji altyapısı yatırımlarını hızlandırabilmesi. Ancak mali yapı büyük ölçüde kredi ve garanti araçlarına dayanıyor. Bu durum yatırımları eşgüdümlü hale getirse de kamu maliyesi üzerinde uzun vadeli yük oluşturma riski taşıyor. Mali alanı dar ve borç sürdürülebilirliği hassas ülkelerde bu risk daha belirgin.
Daha kritik olan mesele, sosyal ve bölgesel maliyetlerin ulusal bütçe içinde kalıcı biçimde yerleştirilmesi. Beceri dönüşümü, sosyal koruma, geçim destekleri ve bölgesel ekonomik çeşitlenme gibi gelir üretmeyen politika alanları kredi temelli araçlarla sürdürülebilir biçimde finanse edilemez. Hibe bileşeninin sınırlı kalması, enerji yatırımları ile sosyal politika boyutu arasında dengesizlik riski yaratıyor.
Yönetişim açısından JETP’lerin bütçe içi bağlayıcı düzeneklerden ziyade platform mantığıyla işlediği görülüyor. Çok sayıda bağışçı ve finansörün yer aldığı bu yapı, güçlü bir ulusal koordinasyon mekanizması olmadığında yüksek eşgüdüm maliyetleri üretiyor. Finansman paketleri merkezi bütçede açık tahsislere ve hukuki çerçeveye bağlanmadığı sürece adil geçişin kalıcı bir kamu maliyesi sorumluluğuna dönüşmesi sınırlı kalıyor.
İki Deneyimin Ortak Dersi: Hız ile Kalıcılık Arasındaki Fark
JTF ve JETP birlikte değerlendirildiğinde temel ayrım mobilize edilen finansman miktarında değil adil geçişin ulusal mali sistem içindeki konumunda ortaya ortaya çıkıyor. Bir başka ifadeyle adil geçiş finansmanında mesele yalnızca “ne kadar kaynak sağlandığı” değil, bu kaynağın kamu maliyesi içinde nasıl yerleştiği ve hangi yükümlülükleri doğurduğu.
JTF’de öncelik mali sorumluluğun kurumsallaştırılması. Çok yıllı bütçe çerçevesine entegrasyon, eş-finansman zorunluluğu ve planlama yükümlülükleri sayesinde adil geçiş, merkezi bütçede açık bir sorumluluk alanına dönüşür. Bu tasarım, dış kaynağın ulusal mali yükümlülüğün yerine geçmesini değil, onu tamamlamasını sağlar. Böylece sosyal ve bölgesel maliyetler bütçe disiplini, performans göstergeleri ve hukuki bağlayıcılık çerçevesine dahil edilir.
JETP’de ise öncelik yatırım mobilizasyonu ve hız. Büyük ölçekli enerji yatırımlarının kısa sürede yapılandırılması, risk azaltım araçlarıyla özel sermayenin sürece çekilmesi ve çok taraflı finans kuruluşlarının koordinasyonu bu modelin temel gücünü oluşturuyor. Ancak bu yapı, sosyal politika alanlarının merkezi bütçede kalıcı tahsislere dönüşmesini kendiliğinden garanti etmiyor.
Hız ile kalıcılık aynı şey değil! Enerji üretim altyapısının dönüşmesi teknik olarak mümkün olabilir. Ancak yeniden beceri kazandırma programları, aktif işgücü politikaları, bölgesel ekonomik çeşitlenme stratejileri ve sosyal koruma mekanizmaları gibi gelir üretmeyen alanlar kredi temelli araçlarla sürdürülebilir biçimde finanse edilemez. Bu alanlar, merkezi bütçe içinde açık tahsis, çok yıllı planlama ve siyasi sahiplenme gerektirir.
Dolayısıyla belirleyici olan mali yükümlülüğün kim tarafından ve hangi bütçe çerçevesi içinde üstlenildiğidir. Finansal kaynak ve yatırım mobilizasyonu adil geçişi hızlandırabilir, ancak kalıcı kurumsallaşma ancak bütçe içi bağlayıcılıkla mümkündür.
BAM Perspektifi: Finansmandan Çok Mali Sorumluluk Sorusu
Belém Eylem Mekanizması (BAM) henüz kurumsal tasarımı netleşmiş bir fon modeli sunmuyor. Bununla birlikte COP30 sonrası oluşan tartışma zemini, adil geçiş finansmanını yalnızca yeni kaynak yaratımı ekseninde değil, mali kapasite, bütçe entegrasyonu ve yönetişim düzenekleri bağlamında ele alıyor.
Bu çerçevede adil geçiş ulusal bütçede karşılığı olan, tahsis edilmiş ve siyasi olarak sahiplenilmiş bir politika alanı mıdır sorusu görünür hale geliyor.
Bir politika alanının merkezi bütçede tanımlanması, yalnızca teknik bir muhasebe işlemi değil. Bu durum tahsis önceliklerinin belirlenmesini, harcama kalemlerinin açık biçimde sınıflandırılmasını, izleme ve değerlendirme mekanizmalarının kurulmasını ve hesap verebilirliğin kurumsallaşmasını zorunlu kılıyor. Sosyal ve bölgesel maliyetlerin bütçe kalemlerine dönüşmesi, mali sorumluluğun kamusal olarak üstlenilmesi anlamına geliyor.
Buna karşılık bütçe dışı, proje temelli ya da geçici finansman düzenekleri geçişi hızlandırabilir. Ancak bu yapıların kurumsal süreklilik üretmesi sınırlı kalabilir. BAM’ın mevcut katkısı, tamamlanmış bir finansman modeli sunmaktan ziyade, bu ayrımı görünür kılması ve ülkeleri mali sahiplenme düzeyi üzerinden düşünmeye davet etmesi.
Türkiye ve Orta Gelirli Ülkeler İçin Anlamı
Türkiye açısından temel çıkarım net: Uluslararası finansman paketleri ulusal mali sorumluluğun yerine geçemez! Adil geçişin sosyal ve bölgesel boyutları kredi ve garanti mekanizmalarıyla değil, politika olarak önceliklendirilmiş, merkezi bütçe içinde açıkça tanımlanmış, tahsis edilmiş ve hesap verebilir kalemlerle güvence altına alınmalı. Aksi halde mobilizasyon sağlansa bile kurumsal yerleşiklik sınırlı kalır.
JTF ve JETP deneyimleri orta gelirli ülkeler için adil geçişin kalıcılığının, finansmanın kaynağından çok mali sorumluluğun merkezi bütçede açık biçimde tanımlanmasına bağlı olduğunu gösteriyor. Yüksek yatırım ihtiyacı ve sınırlı mali alan koşullarında dış finansman önemli bir kaldıraç olabilir, ancak bu kaldıraç ulusal mali mimariye entegre edilmediği sürece sosyal maliyetleri sistematik biçimde üstlenmez.
Türkiye’de kamu bütçesi harcamaları, fosil yakıt destekleri, uluslararası finans kuruluşlarından sağlanan krediler, kamu bankası finansmanı, hibe mekanizmaları ve devreye girmesi beklenen karbon fiyatlandırma gelirleri gibi muhtemel adil geçiş finansman kanalları bulunuyor. Buna rağmen bu akışlar henüz adil geçiş başlığı altında bütünleşik, önceliklendirilmiş ve açık bir mali çerçeveye bağlanmış değil. Buradaki en büyük eksiklik elbette adil geçişi sürecini finansman mimarisi ile birlikte bağlamsal bir temele oturmasını sağlayacak tutarlı politika önceliklerinin ortaya konulamaması. Bu eksiklik dolayısıyla gelir tahsisi, bölgesel önceliklendirme ve sosyal politika araçları arasında sistematik bir eşgüdüm henüz kurumsallaşmamış durumda.
Dolayısıyla mesele yalnızca kaynakları artırmak değil, mevcut ve potansiyel kaynakların parçalı bir kurumsal yapı içinde işlemesi ve sosyal ile bölgesel maliyetleri üstlenecek açık bir bütçe sorumluluğuna dönüşmemesi. Bu parçalı yapı yalnızca idari verimsizlik üretmiyor. Sosyal maliyetler görünür hale geldiğinde merkezi bir mali çerçeve bulunmadığında geçiş süreci ya yavaşlar ya da toplumsal dirençle karşılaşabilir.
Bu analiz bizi doğrudan şu soruya götürmektedir: Eğer kalıcılık merkezi bütçede tanımlı mali sorumluluğa bağlı ise Türkiye’de neden kurumsallaşmış, hedefli ve yönetişimi açık bir adil geçiş finansmanı yapısı henüz oluşturulmadı?
Bir sonraki yazı, bu parçalı finansman mimarisini daha ayrıntılı biçimde analiz ederek adil geçişin neden yatırım programları içinde dağılmış bir başlık olarak kaldığını ve bunun arkasındaki kurumsal ve mali tercihleri tartışacak.
