Yazı:Bengisu Özenç & Taylan Kurt

Hazine ve Maliye Bakanlığı tarafından hazırlanan ve yakın zamanda kamuoyuna sızan yeni vergi paketi taslağı pek çok tartışmayı beraberinde getirdi. Biz de bu kısa değerlendirme ile iklim hedefleri bağlamında yakından izlemekte olduğumuz fosil yakıt teşviklerini bu kez de kamu maliyesi tarafından ele almayı ve sürmekte olan tartışmalara katkı sağlamayı amaçlıyoruz. 

Türkiye, son on yılda enerji kaynaklarında önemli bir çeşitlendirme sağlarken, yenilenebilir enerjide de kayda değer bir büyüme gösterdi. Türkiye’nin yenilenebilir enerji kurulu güç kapasitesinde 2015-2022 yılları arasında %54 oranında bir artış görülüyor ve 2021-2026 döneminde yenilenebilir elektrik kapasitesinin %53 oranında artması bekleniyor. Fakat söz konusu ilerleme ve kapasiteye rağmen fosil yakıtlar, Türkiye enerji sisteminde hâlâ önemli pay sahibi ve bu durum Türkiye’nin 2035 net-sıfır hedefiyle uyumsuz bir görünüm sergiliyor. Petrol ve doğal gazda sırasıyla %93 ve %99 oranlarında ithalata bağımlı; yaygın kanının aksine, birincil enerji arzındaki kömür kaynakları içerisinde %55 oranında ithal kömür kullanan; elektrik arzında ise yine ithal kömürlü termik santraller kaynaklı elektriğin ağırlıkta olduğu Türkiye, fosil yakıtların üretim ve tüketimini desteklemeye devam ediyor. 

  • Kömürlü termik santral planları: Türkiye Ulusal Enerji Planı, 2030 yılına kadar 1,7 GW yerli kömür santralinin sisteme dâhil olacağını öngörüyor. 2035 yılına kadar ise devreye alınacak yeni kömür kapasitesinin 3,2 GW’a erişmesi planlanlanıyor. 
  • Fosil yakıt teşvikleri: Katma değer vergisi (KDV) muafiyeti, gelir vergisi istisnaları, yatırım destekleri, işveren tarafından ödenen sigorta primlerine istisnalar, vergi indirimleri gibi tedbirler yoluyla kömür, petrol ve doğal gazda ithalata bağımlılığın azaltılmasına odaklanan önemli destekler söz konusu. Önümüzdeki yıllarda hedeflenen kapasite artışlarının gerçekleştirilmesi için ise bu alanda daha fazla bütçe ve vergi harcaması yapılması beklenebilir.

Kömürlü termik santrallere sağlanan sübvansiyonlar ve kapasite mekanizması gibi ödemelerle, enerji ve çevre politikaları arasındaki uyumsuzluk ve şeffaf bir kurumsal düzenleyici mekanizmanın olmaması, günümüzde Türkiye’nin yenilenebilir enerji kapasitesini artırmasının önündeki önemli engeller olarak değerlendirilebilir. Fosil yakıt teşvikleri, fosil yakıt kullanımının artışı yoluyla neden olduğu çevre ve sağlık maliyetlerinin yanında, yenilenebilir enerji kaynakları karşısında fosil yakıtlara maliyet avantajı da sağlıyor. Böylece yenilenebilir kaynakların tercih edilirliği zorlaşıyor. 

Küresel fosil yakıt teşvikleri

Genel olarak sübvansiyonlar, hükümetler tarafından sağlanan finansal (doğrudan ve dolaylı fon transferleri, toplanması gereken devlet gelirlerinden vazgeçilmesi, genel altyapı dışında söz konusu sektörlere düşük maliyetli mal veya hizmet sağlanması, bir finansman mekanizması aracılığı ile yapılan ödemeler) destekler ve gelir ya da fiyat desteklerini (GATT 1994 Madde XVI) kapsıyor. 

Söz konusu fosil yakıt teşvikleri olduğunda, üç adet veri kaynağı öne çıkıyor: Uluslararası Enerji Ajansı (IEA) Fosil Yakıtlar Tüketim Teşvikleri, Uluslararası Para Fonu (IMF) Fosil Yakıt Teşvikleri ve Ekonomik Kalkınma ve İşbirliği Örgütü (OECD) Fosil Yakıtlar için Destek Tedbirleri Envanteri.

  • IEA ve IMF: IEA ve IMF verileri tüketiciler tarafından ödenen son kullanım fiyatlarını referans fiyatlarla karşılaştırarak tüketicilere ve üreticilere yapılan transferleri değerlendiriyor. IEA’ya göre 2022 yılında sübvansiyonlar 1 trilyon doları aşıyor. Bir önceki yıla kıyasla incelendiğinde iki kattan daha fazla bir artış olduğu görülüyor. IMF’ye göre ise (üretim sübvansiyonlarının yanı sıra fosil yakıtlara yönelik örtülü sübvansiyonlar da bu değerlendirmeye dâhil edilmekte) 2022 yılında fosil yakıt sübvansiyonları 7 trilyon dolara ulaşıyor. Ancak bu rakam dolaylı olarak maliyetlendiren sübvansiyonları içerdiği için mevcut piyasa ekonomisi içerisinde takip edilmesi oldukça zor. 2020 yılında küresel gelirin %0,6’sına denk gelen sübvansiyonlar, 2022’ye gelindiğinde küresel gelirin %1,3’üne kadar yükseliyor.
  • OECD: OECD tarafından da fosil yakıtların üretimi ve tüketimi desteklenerek göreli fiyatlarda değişikliğe neden olabilecek politika önlemleri takip edilerek sayısallaştırılıyor. Bu veri setinde teşvikler, enerji kaynağı bazında, resmî kaynakları referans alan araştırmalara dayanarak bütçe transferleri ve vergi harcamaları olmak üzere ayrıştırılıyor. 2022 yılı itibarıyla OECD verileri, fosil yakıt teşviklerinde 1,4 trilyon doları aşan bir tutara işaret ediyor.

Türkiye’de fosil yakıt teşvikleri

Sürdürülebilir Ekonomi ve Finans Araştırmaları Derneği (SEFiA) olarak Türkiye’deki fosil yakıt teşviklerini incelediğimiz ve yakın zamanda sonuçlarını kamuoyuyla paylaşacağımız çalışma, fosil yakıt teşviklerinin geçmiş ve güncel durumuna dair bulgular sunuyor. OECD metodolojisini takip ettiğimiz bu çalışmada kullandığımız kamuya açık kaynaklar aşağıda sıralanmakta:

  • Bütçe transferleri: Bütçe transferleri için Hazine ve Maliye Bakanlığı’nın 2012-2022 dönemlerine ait Kamu İşletmeleri Raporları, Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı’nın 2015-2023 dönemini kapsayan Yıllık Raporları ve Strateji Planları (2010-2014 ve 2019-2023), Tarım Bakanlığı 2023 Yılı Mali Durum ve Beklentiler Raporu ve TEİAŞ’ın kapasite mekanizması ödeme verileri kullanılıyor.
  • Vergi harcamaları: Vergi harcamaları için Gelir İdaresi Başkanlığı ve Hazine ve Maliye Bakanlığı’nın Vergi Harcama Raporlarından (2016- 2023) faydalanılıyor. 2023 yılı ve sonrasındaki değerler, vergi harcamaları raporlarında projeksiyon olarak sunuluyor.
  • Çalışmaya dair not: Tablo 1’de sunulmuş olan hesaplamalarda yukarıda paylaşılan veri kaynaklarındaki kalemler incelendi ve fosil yakıt kullanımıyla doğrudan ilişkili teşvik kalemleri hesaplamaya dâhil edildi.

Ancak bu yazının amaçları gereği karşılaştırmalar vergi harcama kalemleri üzerinden yapıldı ve 2023 yılındaki vergi harcamaları kapsamında, harcama oluşan 18 teşvik başlığı hesaplamaya dâhil edildi.*

Belirli vergi harcaması kalemlerinin enerji sektörü ve fosil yakıtlarla olan ilişkisinin ayrıştırılmasında Leyla Ateş ve Sevil Acar’ın “Tax Expenditures for Renewable Energy in Turkey” başlıklı makalesindeki metodolojiden faydalanıldı.

En güncel verilerle değerlendirildiğinde, 2022 yılında 29,3 milyar TL olan vergi harcamaları 2023 yılında 43,8 milyar TL’ye yükseliyor. Aynı dönemde bütçe transferlerinin ise 12,1 milyar TL’den 20 milyar TL’ye yükseldiği görülüyor. Böylece, 2022 yılında 41,4 milyar TL olan toplam fosil yakıt teşviklerinin, 2023 yılı itibarıyla 63,8 milyar TL’ye yükseldiği göze çarpıyor.

Hazine ve Maliye Bakanlığı’nın hazırladığı ve kamuoyuna sızan yeni vergi paketinde Türkiye’nin küresel asgari kurumlar vergisi uygulamasına uyumunu sağlayacak zorunlu düzenlemelerden, diğer gelir ve kurumlar vergisi düzenlemelerine, kripto varlıklardan işlem vergisi alınmasından, borsa kazançlarının vergilendirilmesine, yem ve gübredeki KDV istisnasının kaldırılmasına kadar birçok ayrıntılı madde yer alıyor. Yeni vergi paketiyle gündeme taşınan bu tartışmalar iklim krizini ve bunun kamu maliyesindeki yansımalarını tartışmak açısından da önemli bir fırsat sunuyor. Zira, Hazine ve Maliye Bakanı Mehmet Şimşek’in yalnızca iki hafta önce düzenlenen İklim Ekonomisi – Sürdürülebilirlik Finansman Zirvesi’ndeki konuşmasında fosil yakıt teşviklerinin kaldırılması gerekliliğine ilişkin görüşlerini paylaşmış olması, bu konunun kendisinin de gündeminde olduğunu gösteriyor.

Fosil yakıt teşvikleri ve yeni vergi paketinin seçili kalemleri üzerinden yaptığımız karşılaştırma, fosil yakıt teşviklerinden vazgeçerek kamu gelirlerini kayda değer oranda artırmanın mümkün olduğunu göstermesi bakımından önemli.

Sadece 2023 yılında fosil yakıtlara sağlanan vergi muafiyeti, istisnası ve indirimleri yoluyla sağlanan 43.8 milyar TL’lik teşvik tutarı, yeni vergi paketinin devreye girmesiyle 2024 yılının 4 ayında elde edileceği hesaplanan gelirden (38,5 milyar TL) %14 daha fazla. Fosil yakıt teşviklerinden vazgeçerek hem vergi paketinde öne çıkan önlemleri telafi etmek hem sosyal ve ekonomik fayda gözetmek mümkün:

  • Fosil yakıt teşviklerinden vazgeçerek önerilen vergi paketindeki yurt dışı çıkış harcının 20 kat artışından beklenen gelirden %75 daha fazla gelir elde edilebilir. Anayasal bir hak olan seyahat özgürlüğü kısıtlanmadan, kamu bütçesini desteklemek mümkün.
  • 2023 yılında fosil yakıtlara sağlanan vergi teşvikleri ile kira geliri istisnalarının kaldırılması yoluyla elde edilmesi beklenen 40 milyar TL’lik geliri karşılamak mümkün. Barınma sorunundaki mevcut problemleri derinleştirmek yerine, fosil yakıt teşviklerinden vazgeçilebilir.
  • Yem ve gübre teslimlerindeki KDV istisnasının kaldırılması ile elde edilecek gelir, sadece 2023 yılında fosil yakıtlara sağlanan vergi teşviklerinin %78’i kadar. Fosil yakıtları teşvik etmek yerine tarım ve hayvancılığı destekleyerek hem üretim korunabilir hem de gıda enflasyonu azaltılabilir.
  • Sadece 2023 yılında fosil yakıtlara sağlanan 43,8 milyar TL’lik vergi teşviki tutarıyla, borsa kazançlarının vergilendirilmesi ile elde edilmesi beklenen gelirin %60’ı karşılanabilir.Fosil yakıt teşviklerinden vazgeçerek vergi yükü azaltılabilir ve ekonomi güçlendirilebilir.

Buradan da görülebileceği gibi fosil yakıt teşviklerinden vazgeçilmesi kamu maliyesi açısından önemli bir kaynağa işaret ediyor. Türkiye’nin fosil yakıt teşviklerini sürdürmekteki ısrarı, hatırı sayılır bir kaynak harcamasına neden olmasının yanında, enerjide ithal bağımlılığını artırması bakımından da cari işlemler dengesini bozucu bir etkiye neden oluyor. Bunun yanında çevresel, sosyal ve sağlık maliyetleri, ve özellikle de Türkiye’nin 2053 net-sıfır hedefleri göz önünde bulundurulduğunda, fosil yakıt teşviklerinin kaldırılmasından sağlanacak tasarruflar, kamu faydasını gözeten ve Türkiye’nin 2053 net-sıfır patikası ile uyumlu kalkınma patikasını destekleyecek alanlara yönlendirilebilir. 

Elbette fosil yakıt teşviklerinin kaldırılması, dağılımsal etkileri de dikkate alarak, özellikle en kırılgan kesimler üzerinde oluşması muhtemel olumsuzlukları kontrol edecek bir program dâhilinde tasarlanmalıdır. Ancak burada vurgulanması gereken önemli bir konu, söz konusu teşviklerden en fazla yararlanan kesimin, yoksul hanehalklarından daha yüksek enerji tüketen zengin hanehalkları olduğudur. IMF tarafından 20 adet gelişmekte olan ülkedeki fosil yakıt teşviklerinin dağılımsal etkisinin incelendiği çalışmada da bu durum ortaya konulmuştur. Çalışmaya göre nüfusun en zengin %20’lik kesimi fosil yakıt sübvansiyonlarının %43’lük kısımından fayda sağlıyor, bu oran en yoksul %20’lik kesim için ise sadece %7 seviyesinde kalıyor. Hatta nüfusun en yoksul %60’lık kesimi fosil yakıt teşviklerinden en zengin %5’lik kesim kadar bile fayda sağlayamıyor. Fosil yakıt teşviklerini tartışırken bu adaletsizliği de göz önünde bulundurmak gerekiyor.

*Bu çalışmada dikkate alınan vergi istisna, muafiyet ve indirimleri aşağıdaki gibidir. Yazı içerisinde de belirtildiği gibi fosil yakıtlarla doğrudan ilişkilendirilen kalemler olduğu gibi alınırken diğer kalemlerde ağırlıklandırma yapılmıştır: 
  • Yeraltı işletmelerinde çalışanların ücretlerine ilişkin istisna
  • Petrol ve kıymetli maden aramalarına yönelik istisna
  • Akaryakıt ürünlerinin petrol arama ve üretim faaliyetlerinde kullanılmak üzere bu faaliyetleri yapanlara teslimindeki istisna
  • İhraç malı taşıyan araçlara motorin teslimlerinde istisna
  • Havayolu taşımacılığında kullanılan yakıtların ÖTV tutarlarına ilişkin ÖTV oran indirimi
  • Deniz araçlarına teslim edilen motorin ve fuel-oil teslimlerinde indirimli vergi uygulaması
  • Biyoetanol ile harmanlanmış benzin teslimlerinde indirimli vergi uygulaması
  • Nafta, petrol koku ve petrol bitümeni gibi ürünlere ilişkin teslimlerde indirimli vergi uygulaması
  • Oto biodizel ile harmanlanmış motorin teslimlerinde indirimli vergi uygulaması
  • Aerosol üretiminde kullanılacak olan L.P.G için getirilen indirimli vergi uygulaması
  • İhraç edilen kara taşıtlarında kullanılmış ilk dolum yağları ve akaryakıtlarının teslimlerinde indirimli vergi uygulaması
  • Rafineri ve petrokimya tesislerinde üretilerek imalatta kullanılan ve imalatta kullanılmak üzere teslim edilen mallarda ÖTV istisnası
  • Ar-Ge, tasarım ve destek personelinin ücretleri üzerinden hesaplanan gelir vergisinin terkin edilmesi
  • İndirimli Kurumlar Vergisi desteği
  • Kurum kazancı Ar-Ge indirimi
  • Teşvik belgeli yatırımlarda istisna
  • Yap-işlet-devret projesi kapsamında gerçekleşecek projeler
  • Yatırım Teşvik Belgesi kapsamında yapılacak olan yatırımlara yönelik teşvik